Wie entstehen Regeln im Internet?

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Das Internet wird mithilfe eines Multi-Stakeholder-Modells reguliert. Das bedeutet, dass Staaten, Internetfirmen und die Zivilgesellschaft gemeinsam entscheiden, wie es mit dem Netz der Netze weitergeht. Welche Herausforderungen liegen auf diesem Weg? Wo besteht der größte Handlungsbedarf?

iRights.Media: Was unterscheidet Internetregulierung von anderen Regulierungsbereichen?

Wolfgang Kleinwächter: Ursprünglich ging es bei der Regulierung des Internet darum, technische Einzelheiten festzulegen – zum Beispiel wie die einzelnen Dienste und Server miteinander kommunizieren. Daran waren Staaten nicht beteiligt. Ende der 1960er Jahre hat sich ein Verfahren herausgebildet, das sich „Request for Comments“ (RFC) nennt und sozusagen das Gesetzbuch des Internet ist.

Diese RFCs entstanden in Gremien, die die technische Gemeinschaft selbst geschaffen hatte. Sie sind nicht an klassische Regelungskriterien wie ein Territorium oder eine Bevölkerung gebunden. Die Diskussionsprozesse sind offen – alle Interessierten können sich daran beteiligen. Das ist der große Unterschied zur Aushandlung von Gesetzen in Parlamenten oder von Verträgen zwischen Staaten.

Wie kam es dazu, dass diese Regulierungsmethode, die alle Beteiligten miteinbezieht, außerhalb der technischen Community Fuß fasste?

Man stellte in den 1980er- und 1990er-Jahren fest, dass sich die technischen und politischen Regelungen im Internet nicht voneinander trennen lassen. Der Rechtswissenschaftler Lawrence Lessig hat das mit dem Slogan „Code is law“ auf den Punkt gebracht. Die Codemaker schaffen neue virtuelle Räume, die dann die Lawmaker herausfordern.

Das hat das Verhältnis zwischen denjenigen, die den Code schreiben, und denen, die die Gesetze machen, verändert. Manuel Castells hat das mit einem neuen Verhältnis zwischen Hierarchien und Netzwerken in seiner „The Network Society“ von 1999 beschrieben. Geschlossene, intransparente Top-down-Politikmodelle werden durch offene transparente Bottom-up-Modelle- ergänzt oder ersetzt. Dies wurde zur Triebhaft für ein neues Politikmodell, das sogenannte Multi-Stakeholder-Modell, bei dem die unmittelbar Betroffenen und Beteiligten von Politikentscheidungen, das heißt die Anbietern und Nutzer von Diensten, in die Politik-entwicklung und Entscheidung einbezogen werden. In diesem Modell bleiben die Regierungen ein wesentlicher Faktor, aber bei der Ausarbeitung der notwendigen Regeln muss die technische Community, der Wirtschaftssektor und die Zivilgesellschaft gleichberechtigt beteiligt sein. De facto geht es also darum, die repräsentative Demokratie um partizipative -Elemente zu erweitern.

Würde es nicht reichen, wenn man die Dinge auf technischer Ebene regelt? Wozu brauchen wir die anderen Player in der Internetregulierung –Wirtschaft, Wissenschaft oder Staaten?

Die technischen Strukturen des Internet und die Anwendungen, die darauf aufbauen, haben weitreichende politische, ökonomische und kulturelle Folgen. Zum Beispiel hat das MP3-Format vor zwanzig Jahren einen ganzen Wirtschaftszweig – die Musikindustrie – erschüttert, indem es Audiodateien besonders wirksam komprimiert. Das warf völlig neue Fragen des geistigen Eigentums und des Urheberschutzes auf. Die technische Entwicklung hat bestehende Geschäftsmodelle und Rechtssysteme unterhöhlt. Wenn Gesetze die technischen Gegebenheiten oder innovative Geschäftsmodelle ignorieren, laufen sie ins Leere. Widersprechen sie den Interessen der Nutzer, steht die Zivilgesellschaft auf der Straße. Der einzige Weg für nachhaltige Lösungen ist es, alle Betroffenen und Beteiligten in die Erarbeitung von Normen und Regeln für die Gestaltung des Internet einzubeziehen.

Welche Schwächen und Stärken haben diese Modelle? Sind sie angreifbarer oder durch die Netzwerkstruktur sogar belastbarer als traditionelle Regulierungsmodelle?

Das kann man heute noch nicht sagen. Die Bewährungsprobe für solche Beteiligungsmodelle steht noch aus. Es muss einem aber bewusst sein, dass Verhandlungen mit vielen Beteiligten komplizierter sind als mit nur zwei Beteiligten. Es ist schon schwierig genug, wenn Regierungen untereinander verhandeln. Wenn die Wirtschaft, die Zivilgesellschaft und die Technik dazu kommen, werden internationale Verhandlungsprozesse noch komplexer.

Die chinesische Regierung hat andere- Interessen als die amerikanische. Die Interessen eines Großunternehmens wie Google sind andere als die Interessen von mittelständischen Unternehmen. In der Zivilgesellschaft haben wir ein breites Spektrum verschiedener Meinungen – sogar in der technischen Community gibt es unterschiedliche Ansichten.

Insofern ist es eine Jahrhundertauf-gabe, dieses Modell zum Laufen zu bringen. Aber die ersten Schritte sind schon gegangen. Mit der sogenannten IANA transition wird erstmals eine globale Ressource von der internationalen Gemeinschaft gemeinsam auf der Basis des Multi-Stakeholder-Modells verwaltet – dabei geht es um die Domain-Namen wie .de, .org oder .com. Das ist eine erste Schwalbe, die zwar noch keinen Sommer bringt, aber zeigt, wie es gehen könnte.

Gerade Staaten reagieren teilweise sehr eifersüchtig, wenn ihnen die Definitions-macht weggenommen wird.

Es ist erst einmal erfreulich, dass die führenden Industriestaaten dieses Multi-Stakeholder-Modell mittlerweile unterstützen. Beim G7-Treffen in Japan, beim OECD-Treffen in Cancún in Mexiko, beim G20-Treffen in Hangzhou, beim World Summit on the Information Society – überall gibt es Unterstützung für das Modell. Allerdings versteht jeder etwas anderes darunter. Viele sind der Meinung, Multi Stakeholder ist nur gut, solange die Regierungen die Kontrolle behalten. Es ist aber wichtig, das Multi-Stakeholder-Modell weiterzuentwickeln und die Frage zu beantworten, wie die verschiedenen Interessensgruppen gleichberechtigt kooperieren und sich die Entscheidungsbefugnisse teilen können.

Bei bestimmten Fragestellungen ist auch in Demokratien die Bereitschaft dazu nur gering ausgeprägt. Geht es zum Beispiel um Cyber-Sicherheit werden sich Regierungen zunächst weigern, mit der Zivilgesellschaft zusammenzuarbeiten. Das ist aber eine falsche Reaktion. Langfristig wird man auch Fragen der Sicherheit nicht lösen können, ohne dass man alle Beteiligten in irgendeiner Form einbezieht.

Welches sind denn die drei Hauptbereiche der Internetregulierung, die gelöst werden müssen?

Das ist erstens der Sicherheitsbereich. Das geht bei der nationalen Sicherheit los, also Fragen über Cyberkrieg, Cyberwaffen, Cyber-Terrorismus. Das betrifft aber auch die Cyber-Kriminalität und die technische Sicherheit der Netzwerke.

Der zweite große Komplex sind die wirtschaftlichen Fragen. Das betrifft den elektronischen Handel. Hier ist die Welthandelsorganisation neu gefordert. An den Protesten gegen TTP, TTIP und TISA sieht man, dass die alten Modelle separater Handelsverhandlungen nicht mehr funktionieren. Dazu kommen die Entwicklungen, die unter den Stichwörtern „Industrie 4.0“ und „Internet der Dinge“ laufen. Das bringt uns zum Begriff der „Arbeit 4.0“ und der Frage, wie das mit den Jobs in der Zukunft funktionieren wird.

Der dritte Problemkomplex sind die ganzen menschenrechtlichen Fragen, also Meinungsfreiheit, Schutz der Privatsphäre, Versammlungsfreiheit und so weiter. Sicherheit und Menschenrechte sind in der Internetpolitik genauso wichtig wie in der großen Politik. Damit verbunden ist wieder die Sicherheit. Ist der Schutz der Privatsphäre und Meinungsäußerung eine Bedrohung oder eine Bereicherung der nationalen Sicherheit?

Über diese drei Fragen – Sicherheit, Wirtschaft und Menschenrechte – werden wir in den nächsten zwanzig Jahren reden.

In China und in anderen Teilen der Erde haben wir massive Absatzbewegungen von einem gemeinsamen Übereinkommen, wie das Internet funktionieren soll. Wie reagiert man am besten drauf?

China schadet sich selbst, wenn es Barrieren aufrichtet, die die globale Tätigkeit ihrer Großunternehmen – wie Baidu, Weibo, AliBaba oder China Mobile – einschränken. Aus Eigeninteresse heraus müssen sie nach einer Balance suchen. Diese Suche nach einem Interessensausgleich wird die politischen Verhandlungen in den nächsten Jahren dominieren.

Es gibt Souveränitätsinteressen von weniger demokratischen Staaten, die alles kontrollieren wollen. Das Risiko, dass das Ganze zwischenzeitlich in ein fragmentiertes Internet mündet, ist nicht ausgeschlossen. Im Extremfall würde das bedeuten, dass Sie eine Genehmigung brauchen, wenn Sie eine E-Mail von einem Land in ein anderes schicken wollen, eine Art Einreise- oder Ausreisevisa. Technisch ist so etwas machbar, auch wenn es absurd und in jeder Hinsicht schädlich wäre. Aber ein Krieg ist auch absurd und schädlich und wird trotzdem gemacht.

Das offene und freie Internet, das uns in den letzten dreißig Jahren so selbstverständlich geworden ist, kann zerstückelt werden. Das Internet ist ein Netz von Netzwerken und Sie können jedes Netzwerk einzeln regeln – aus politischen oder wirtschaftlichen Überlegungen heraus. Wenn Facebook etwa sagen würde, Internet ist gut, aber nur solange alle bei Facebook sind, dann wäre auch das eine geschlossene Gemeinschaft. Das sind keine unrealistische Schreckensszenarien. Deshalb müssen wir uns dafür einsetzen, dass sie keine Wirklichkeit werden und dass die Grundrechte der Bürger auch im digitalen Raum erhalten bleiben und gestärkt werden.

Das Interview führte Philipp Otto.

Wolfgang Kleinwächter

Wolfgang Kleinwächter

Wolfgang Kleinwächter ist Professor für internationale Kommunikationspolitik an der Universität Aarhus und berät zahlreiche Gremien und Institutionen zur Internetregulierung – darunter die Vereinten Nationen, den Europarat und die Netzverwaltung ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers).

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Wolfgang Kleinwächter

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